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中国文化及传媒产业政策的演变
文化中国-中国网 culture.china.com.cn  时间: 2010-03-07  责任编辑: 雨悦

简要内容:建国六十年来,我国文化及传媒产业经历了从小到无、从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程,作为快速发展的“朝阳产业”,现已成为中国特色社会主义伟大事业和国民经济体系的重要组成部分

建国六十年来,我国文化及传媒产业经历了从小到无、从无到有、从小到大、从弱到强的发展历程,作为快速发展的“朝阳产业”,现已成为中国特色社会主义伟大事业和国民经济体系的重要组成部分。文化及传媒产业政策则是文化及传媒产业发展的重要保障——文化及传媒产业的规范、有序、健康发展,需要文化及传媒产业政策的引导、管理、扶持和调控。然而,我国文化及传媒产业政策的演变历程曲折而漫长,特别是改革开放以后经历了显著不同的各个历史阶段,逐步形成了复杂的政策体系。在当今文化全球化和世界各国都十分重视文化产业发展的大背景下,特别是目前全球金融危机还未结束,世界文化及传媒产业格局发生较多变化的背景下,系统梳理和认真总结中国文化及传媒产业政策演变的历程与基本逻辑,对于进一步健全和完善我国文化及传媒产业政策,推进文化及传媒产业全新跨越发展无疑具有重大意义。

一、中国文化及传媒产业政策的含义与基本特点

从学理上讲,产业政策属于产业经济学研究的范畴,有广义和狭义两种含义。广义而言,“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想,同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用,并提出实现这些设想的政策措施”。 狭义而言,产业政策是指国家为了鼓励或限制某一特定产业发展而采取的政策的总和。关于产业政策,在国内外理论界有一个基本共识:在市场发育不充分的情况下,产业政策是政府替代市场而发挥的阶段性作用,且随着经济持续发展、市场发育完善而调整变化,具有整体性、动态性、开放性等特点。这不仅阐释了政府在产业发展中特定的重要作用,更揭示出了产业政策是一个动态过程,在不同的历史阶段中和具体的条件背景下需要运用不同的政策思路作出调整,这就为产业政策的演变历程中具有某种或某些内外基本逻辑提供了一种可能性支撑。

所谓文化及传媒产业政策,主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、扶持文化及传媒产业发展的一系列政策的总和。针对我国的实际情况,在这里需要厘清三个问题:其一,我国的文化及传媒产业政策不仅涉及到国家文化及传媒产业总体性政策、全国性文化及传媒产业子类政策,也包括文化及传媒产业地方性政策和文化及传媒产业相关的第三产业、服务业等政策,既涵盖文化及传媒产业核心层,又囊括了文化及传媒产业的外围层和衍生层。可见,我国的文化及传媒产业政策是一个复杂的政策体系;其二,我国文化及传媒产业政策的主体具有多元性和层次性,不仅体现在政府层面,还体现在执政党和立法机关等层面,特别是执政党在决策中的权威作用;其三,我国文化及传媒产业政策手段形式多样,工具性较强。根据政策作用途径和特点的不同,可将我国文化及传媒产业政策手段归结为行政手段、法律手段和经济手段三种。总之,我国文化及传媒产业政策除具有产业政策一般性特征外,还具有综合性、层次性、复杂性、地域性等特点。

二、中国文化及传媒产业政策演变的基本历程

实际上,早在建国初期,私营文化及传媒机构的短暂存在以及公营传媒单位的企业化经营探索也具有一定的产业属性。

为缓解政府财政支出的沉重压力,1949年12月,中央人民政府新闻总署即在北京召开全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1950年,中宣部发布了《关于报纸实行企业化经营情况通报》,肯定了报纸实行企业化经营的成效,明确指出,报纸的“企业化经营方针是完全正确的,可以实现的”。

1956年毛泽东提出“百花齐放,百家争鸣”后,当年10月文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体,然而计划经济体制在全国范围内最终确立以及1957年的整风运动和“反右”扩大化,这场探索迅速夭折。但这些文化及传媒业经济政策的初步探索,为以后产业化阶段的文化及传媒产业政策制定积累了宝贵的经验。

我国真正的文化及传媒的产业化阶段是从1978年十一届三中全会召开之后开始的,因此,我国的文化及传媒产业政策也是从那时起步的。截至目前,我国出台的文化及传媒产业全国性和地方性政策文件与具体措施数以千计。从整个实践过程考察,其政策的演变是有序的,并遵循了一些基本逻辑。在伴随经济体制改革和国家文化建设过程中,我国文化及传媒产业政策从计划性管制调控演变至体制与结构性改革相结合的新政策组合、从松散粗乱的行业政策演变至体系完善的产业政策、从区域与城乡产业隔离演变至产业联动的政策,实现了从自发到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从由“政府主导型”向“政府与市场二元推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为文化及传媒市场政策酝酿期的文化政策制定、文化及传媒市场全面推进期的政策制定、文化产业合法性建构时期的文化及传媒政策制定、文化产业合法化发展时期的文化及传媒政策制定、文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定五个阶段。

1.第一阶段:文化及传媒市场酝酿期的政策制定

第一阶段的大体时间是1978年至1987年。在这十年中,改革开放虽然使文化及传媒事业出现了复苏和空前繁荣,但文化及传媒的市场化步伐还未大幅迈开,文化和传媒的经济属性和产业属性虽初步显现,但文化及传媒单位中计划经济色彩仍旧浓厚,国家仅出台少数政策放松了对文化及传媒外围行业的限制,政策的基本取向体现为计划和管制。

改革开放初期,文化及传媒事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部门手中,没有任何松动的迹象。文化及传媒生产还属事业范畴,还没有赋予“产业”地位,广义的文化及传媒产业实际上也没有出现,只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、市场化的趋势,这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化及传媒生产的主要部门还没有产业化,也就没有所谓的“文化及传媒产业政策”。然而,1979年11月中宣部发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知》,允许刊播外国商品广告,这是新中国第一份真正意义上对广告工作做出明确指示的文件。1980年2月召开的全国文化局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司大量出现,但政府却一度严令取缔营业性舞会和公共场所自发舞会,禁止收购、出售、转录进口录音带、唱片,禁止营业性录像放映。为了加强对这些文化单位的管理,国家相继出台了《关于艺术表演团体的改革意见》《关于改进舞会管理问题的通知》《广告管理条例》等政策文件,当然这同时也为开启文化及传媒市场起到了铺垫作用。

2.第二阶段:文化及传媒市场全面推进期的政策制定

第二阶段的大体时间是1988年至1998年。这一阶段见证了文化及传媒“市场化”的整体蜕变过程,政策制定着重凸显文化及传媒的经济属性,从确立“文化市场”、推进文化及传媒产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,我国文化及传媒产业进入了初步觉醒期,政策的基本取向体现为引导和培育。

1988年,文化部、国家工商行政管理局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;同年,新闻出版署和国家工商行政管理局出台《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》,对报社可以开展的有偿服务和经营活动进行规定;中共中央宣传部和新闻出版署联合发出《关于当前图书发行体制改革的若干意见》,进一步放开图书发行市场。1989年,中共中央发出《关于进一步繁荣文艺的若干意见》,提出了艺术表演团体“双轨制”的具体改革意见,即一轨为国家扶持的少数全民所有制院团,另一轨为多种所有制的艺术团体。这一年,国务院批准在文化部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。从产业政策角度分析,这一阶段的政策措施主要体现在强化文化及传媒体制改革,出台众多经济政策。一方面,以总体性政策为主,谋篇布局,推进文化及传媒市场化进程,规划构建文化及传媒市场、文化及传媒经济发展的格局和体系。1991年,国务院批转《文化部关于文化事业若干经济政策意见的报告》,“文化经济”概念正式提出。1993年6月,中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在1996年推出《关于进一步完善文化经济政策的若干规定》。另一方面,从金融、投资、财税等领域,制定并细化文化及传媒产业各个行业发展的优惠政策。国家在1993年出台了《国家税务总局、文化部、国家体委关于来我国从事文艺演出及体育表演收入应严格依照税法规定征税的通知》《关于继续对宣传文化单位实施财税优惠政策的规定》之后,国家税务总局先后于1994年和1996年出台《关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题的通知》和《关于对电影发行单位的发行不征收营业税的通知》。这些政策为解决文化及传媒单位的实际经济困难起到了巨大的积极作用。1998年,我国提出在3年内取消包括电视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在3年内全部实行自收自支。于是,广播电视事业在优厚的财税减免中被成功地推向完全市场化。

3.第三阶段:文化产业合法性建构时期的文化及传媒产业政策制定

第三阶段的大体时间是1998年至2002年。这一阶段是文化及传媒的产业属性急剧迸发,并在有一定“市场化”的基础上进行“产业化”的过程,文化及传媒的外围层行业和衍生层行业开始走向产业集群,形成了文化及传媒“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。这一时期,我国越来越注重建构文化产业的合法性,文化及传媒产业政策的基本取向体现为建构和规范。

1998年8月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000年10月,中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。在此两个月后的同年12月,国务院就推出了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》。2001年,中共中央办公厅、国务院办公厅也联合下发《关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新闻出版总署〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的通知》,传媒产业化步伐加快。“文化产业”这一提法和政策在2002年11月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支持文化产业发展。至此,文化产业终于由依附于国家文化体制改革和脱离文化事业而完全浮出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。

与此同时,国家也在推进文化及传媒产业法治建设,规范文化及传媒产业的管理层面。据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如《著作权法》(2001年修正案)《电影管理条例》《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷管理条例》等。这些法律规章的出台,直接而有效地规范了文化及传媒产业管理,为文化及传媒产业的良性有序发展提供了法制环境和保障基础。

4.第四阶段:文化产业合法化发展时期的文化及传媒产业政策制定

第四阶段的大体时间是2003年至2008年。加入WTO和十六大开启了文化产业合法化发展的新时期,在文化产业独特而不可替代的战略地位正式确立和文化体制改革深入推进,文化生产力进一步释放,文化建设活力显著增强的大背景下,我国文化及传媒产业发展进入了由“相对封闭”向“逐渐开放”转变的“快车道”,并在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。这一阶段国家在文化及传媒产业政策上更加开拓创新,以深化文化体制改革为重心,结合文化及传媒产业结构调整,积极利用有利时机全力助推“走出去”战略,内外统筹推动我国文化及传媒产业发展繁荣。政策的基本取向体现为鼓励和扶持。这一阶段,我国的文化及传媒产业政策有以下几个特点:

其一,推动部分国有文化单位转企改制。文化体制改革最紧迫的就是要重塑国有文化市场主体,2005年12月23日,中共中央、国务院正式颁布《关于深化文化体制改革的若干意见》,这是建国以来党中央、国务院第一次就文化体制改革做出重大决策,《意见》明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限,使文化事业、文化产业两种类型的分类改革有了明确目标和政策依据。《意见》还首次允许转制为企业的文化单位,可以吸收部分社会资本,进行投资主体多元化的股份制改革。我国文化体制改革已经进入存量改革的深水区。为贯彻落实《意见》精神,2006年7月文化部推出《关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》,新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》,就文化及传媒行业改制方案做出具体部署,国有文化及传媒单位的产业化改革愈加深入。

其二,注重吸纳非公有资本发展文化产业及传媒业。继2005年初国务院下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》之后,国务院又公布了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》,使得非公有制资本进入文化及传媒产业既有理论依据,又有现实依据和法律依据。同年7月6日,文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部又联合发出《关于文化领域引进外资的若干意见的通知》,就外资进入文化及传媒领域做出明确规定。总体而言,在对待国内社会资本和外资上,我国相关政策坚持内外有别原则,一方面加大对民营经济的支持力度,另一方面加强对外资进入文化及传媒产业的监管,以维护我国的文化主权和意识形态安全。

其三,引导和扶持文化产品和服务逐步外向型发展。2003年12月5日,胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出:“大力发展涉外文化产业,积极参与国际文化竞争”,“走出去”战略首次出现在文化产业领域。2005年中办、国办印发了《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》,标志着我国“走出去”战略在文化产业领域已经基本成型。

2006年公布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》特别提到:整合资源,突出重点,实施“走出去”重大工程项目,加快“走出去”步伐,扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。2007年中共十七大报告再次强调“加强对外文化交流,吸收各国优秀文明成果,增强中华文化国际影响力”。在此背景下,文化部、财政部、商务部等相关部委于近年先后配合出台了一系列政策措施,如《关于促进商业演出展览文化产品出口的通知》《文化产品和服务出口指导目录》《关于鼓励和支持文化产品和服务出口的若干政策》等,并确定了文化出口重点企业、重点项目;2009年4月,新闻出版总署印发的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》中,也明确要求扩大对外交流,积极实施“走出去”战略。国家财政和有关文化部门联合设立了例如“国产音像出口专项资金”、“动漫产业发展专项资金”等政策资金;文化部还设立了优秀出口文化企业、产品和服务项目的奖励措施。这些举措表明了政府着力扶植、培育外向型文化及传媒企业的决心,增强了文化及传媒企业“走出去”的信心。

其四,积极鼓励新兴文化产业和新媒体发展。新兴文化产业和新媒体是未来文化及传媒产业竞争的制高点。为抢占这一战略高地,2006年国务院办公厅即转发财政部等部门《关于推动我国动漫产业发展若干意见的通知》,以助推我国动漫产业迅速崛起。同年《信息网络传播权保护条例》出台,旨在加强网络著作权保护,激发网络传播文化作品潜能。2007年中共十七大报告指出,“运用高新技术创新文化生产方式,培育新的文化业态,加快构建传输快捷、覆盖广泛的文化传播体系。”明确要求发展新兴文化产业和新媒体。不久,国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》,从政策上为数字电视这一新兴文化产业和新媒体发展提供坚实的后盾。

5.第五阶段:文化及传媒产业纵深发展时期的政策制定

2008年下半年爆发的国际金融危机致使全球多数产业遭受巨大冲击,但文化及传媒产业在此背景下却呈现出了反经济周期增长,对引领各国经济逐渐走出金融危机的阴霾显示出强大的带动与辐射能力。于是,一些西方国家开始在刺激经济方案中明确扶持文化及传媒产业的发展。我国也不例外,2009年7月,国务院出台了《文化产业振兴规划》,并强调要做好八项重点工作,这标志着我国文化产业的战略地位得到进一步提高,在“机遇期”和“转型期”中已经确定成为引领我国经济走入新一轮经济增长的强大引擎,成为助推社会转型、促进国家经济结构调整的新动力,步入了纵深发展时期。可以预见,今后一个阶段的文化及传媒产业政策的基本取向将以大力扶持为主,体现为振兴和激励。

国家在此背景下出台的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》等政策措施,是我国利用文化及传媒产业自身特性和运行规律以及“机遇期”和“转型期”推动文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展的具体体现,这些政策措施促使我国文化及传媒产业适应新的时代发展和市场变化的需求,为全球金融危机中文化及传媒产业的“逆势上扬”提供了政策保障。

目前,全球金融危机仍未彻底结束。2009年9月,文化部部长蔡武在国新办就我国文化建设60年发展成就举行发布会上表示,国家将进一步加快文化体制改革步伐,鼓励社会资本进入文化产业领域,并大力发展以网络文化、手机文化为主的新兴文化产业。可见,随着文化及传媒产业地位的提高,文化及传媒产业的内容将进一步拓展和细化,新兴衍生行业将大量出现,国家将出台更多激励政策和措施,强调坚持以结构调整为主线,加快推进重大工程项目,扩大产业规模,增强文化及传媒产业整体实力和竞争力,推进文化及传媒产业的大发展大繁荣。

产业政策的演变是诸多因素共同、动态作用的结果,它不仅受到国际产业发展趋势、经济体制、政府发展战略、经济环境、政府行为能力等宏观因素的影响,也受到产业发展阶段、产业结构、相关产业及产业集群等微观因素的影响。上文的分析更加清晰地证明了我国文化及传媒产业政策的演变历程是“有序的”,因为这种政策演变逻辑符合中国改革开放事业和各项体制改革的推动进程,符合我国文化及传媒产业发展规模变化、执政党建设思路演变、民意诉求变迁(包括学者专家建言)以及世界文化及传媒业发展趋势。

“以史为鉴,可以知兴替”。根据《中国文化产业发展蓝皮书》中的测算数据,目前我国的文化消费水平只达到发达国家的四分之一,人均消费潜力远远没有释放出来。中国的第三产业整体发展程度也低于相同发达国家约10个百分点,以文化及传媒产业为代表的“新兴服务业”远没发挥应有的作用。如今,“大洗牌”的全球金融危机还没有结束,世界文化及传媒产业格局也发生了一些变化、国家文化产业振兴规划已经出台,文化体制改革和文化及传媒产业向纵深发展,在此背景下,更要善于梳理和总结文化及传媒产业政策演变的基本历程和有效经验,抓住机遇,以推进我国文化及传媒产业实现跨越式发展!

文章来源: 人民网 发表评论>>
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